□史際春
  不知從何時起,關於中國何以在市場經濟起步不久、社會誠信和民主法治均尚薄弱的條件下,能夠取得經濟高速發展和社會的進步,竟成為西方學術界暨法學界的一個熱門和前沿的話題。外國人置身事外,對中國社會的內在和深層次的機制不甚了了,加之難以割捨的偏見,其研究結論自然多數是不著邊際的。只有也應該由中國人自己,來解開這個“斯芬克斯之謎”,以總結規律和經驗教訓,繼往開來,將中國特色的社會主義暨市場經濟不斷推向前進。
  事實上,中國崛起的要訣之一是地方發展的衝動,及其所帶來的地方之間,地方與上級、與中央之間的競爭。各級地方競相招商引資,打造優良的投資及人居環境,地方首長力求當好“父母官”,以政績取悅於本地方民眾,形成了一種基於多樣性的大國發展的巨大衝動和合力。所謂“經濟聯邦主義”,造就了經濟和社會發展的奇跡。而租稅是政府的物質基礎,因此,作者將地方稅權作為自己的研究選題,研究其與地方政權運轉的內在關係,我國現行地方稅權之於地方改革、發展的優越性和不足,借鑒國外經驗教訓,提出相應對策和建議,無疑具有重要的理論及實際意義。
  我國地方稅權制度建設的一個重要里程碑,是1994年的分稅制改革。由此,在“經濟性分權”框架下超越了“行政性分權”的局限,調動了中央與各級地方的理財積極性,改變了中央與地方之間的博弈關係,改善了政府提供公共及準公共物品、公共服務、公共投資的能力,促進了地方的發展和善治,為後續深化改革推進公共財政轉型提供了空間。然而,稅權包括稅收立法權、收益權、征收權和相應的救濟制度,立法權中又有稅種的開徵權和停徵權、稅目的確定權、稅率的確定和調整權、稅收優惠的確定權等,地方稅權究竟應當如何界定?在對稅權的概念作深入理論探討和辨析的基礎上,作者認為,地方“分稅”分的應當是稅權,而不是分稅款、分稅種。因為稅權是根本,是稅權決定稅種的確定,並帶來稅款;稅權中最為重要的是稅收立法權,如果稅收立法權能夠分配得當,則其他稅權的配置都能迎刃而解了。
  發展不平衡是客觀、普遍的規律。作為發展中大國,中國尤其需要高度的智慧,以中央集權為主導、地方分權為基礎,把握好集中與分散的辯證法。地方最瞭解地方的需求,分權能夠使地方的公共服務符合地方的多元化需求偏好,並通過地方間的競爭提升政府公共服務的效率,降低成本,裁撤冗員,提高執政水平,促進地方和國家的制度創新。除有關國民經濟的總量平衡,財稅政策、貨幣政策、匯率政策、競爭政策、涉外政策等的擬訂,需要全國統籌或垂直貫通執法的海關、藥監、金融監管、工業產權管理等,全國性重大項目的安排和投融資,各省市自治區之間重大經濟關係的協調等應主要集中在中央外,剩餘的經濟權力包括稅權,都可以適當的方式交由地方享有。而稅權受到限制、無法滿足地方基本需要的情況,會造成地方財政困難,也會促使地方濫用收費和“土地財政”的權力。因此,需要真正賦予地方稅權。同時,權力也意味著相應的邊界和約束,地方稅收和政府間稅收競爭應當受法律規制。
  作者認為,零星分佈、征收成本較高的地方稅種,如城鎮土地使用稅、車船稅、印花稅和契稅等,其立法權、征收權和管理權可全部劃歸地方;省級地方根據本地區經濟和社會發展的需要,以及經濟資源優勢和稅源情況,可報請中央批准開徵某些具有地方特色的稅種。當然,依國際通例,像房產稅這樣具有地方性的稅種,也應當完全納入地方稅權的範疇。房價不斷攀高,民怨鵲起,其中的一個重要原因,不正是因為國家法律未作規定,地方就不能決定對住宅征收房產稅,導致擁有住宅不必承擔法律上的財產義務也即相應的社會責任,引起過度的投資、炒作,扭曲了住宅的功能嗎?考慮到國情,作者建議將地方稅收立法權下放到省一級地方,而且省級地方行使稅權不得損害國家和其他地方的利益,也不能損害本地人民的利益,中央對此應握有監管權。
  總之,作者基於扎實的功底和理論勇氣,認識準確而恰當。全文立意確切、有價值,資料搜集充分,論述和形式合乎學術規範,結構合理,思路清晰,文字清新流暢,觀點和結論正確,反映作者具備了較強的研究能力和文字素養,本書不失為一本優秀的著作。
  當然,作為天然地負有詮釋中國的成就和問題“職能”的一本著作,本書在針對性方面尚嫌不足,未緊扣中國實際展開理論的分析探討,相關對策和制度設計也就不盡具體、到位。但瑕不掩瑜,希望作者有機會時能對本書再作修訂、充實和完善,以發揮更好的社會效益。
  (本文為《我國地方稅權的確立及其運行機制研究》序言)
  (原標題:詮釋中國成就和問題的佳作)
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